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台湾地震保险体系考察报告

作者: 来源: 日期:2014-07-26 20:25:31 人气:
导读:导读: 内容摘要:台湾地处太平洋地震带,是世界三大地震带之一。1999年9月21日台湾南投县集集镇发生7.3级大地震,造成2300余人死亡、8000多人受伤、10万余栋房屋倒塌或严重受损的…

 内容摘要:台湾地处太平洋地震带,是世界三大地震带之一。1999年9月21日台湾南投县集集镇发生7.3级大地震,造成2300余人死亡、8000多人受伤、10万余栋房屋倒塌或严重受损的巨大损失。这次地震让台湾人了解到地震的威力和防震的重要性,开始深入研究建筑物等方面的防震措施,并着手建设地震保险体系。本文介绍了台湾地震保险体系的结构和运作机制,从中得出对中国巨灾保险体系建设的若干启示。

关键词:地震 保险 台湾

一、台湾地震保险制度的设立与现状

  1999年底,台湾政府提出修改保险法部分条文、将地震保险机制纳入保险法的设想。2001年7月9日,台湾公布了保险法修订条款,明确财险业应在主管机构建立的危险分散机制下承保住宅地震风险、设立住宅地震保险基金等事项。同年11月30日,颁布“住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法”、“财团法人住宅地震保险基金管理办法”、“财团法人住宅地震保险基金捐助章程”。2002年1月17日,住宅地震保险基金成立,意味着台湾住宅地震保险体系正式开始运行。

  (一)基本原则

  ——普及性原则。以全民投保、全民受惠为制度执行目标。

  ——简化原则。为使民众容易接受和避免纠纷,采用了简易投保方式,没有核保要求。同时在出险理赔时,尽可能缩短时间,使投保人迅速得到理赔资金。

  ——适中保障原则。该制度对地震造成的住宅损失仅提供基本保障,大体为重置价值的一半左右[台湾住房一般为20~30坪(一坪等于3.3平方米),造价大约为6万~0万新台币/坪,平均总造价200万新台币左右]。

  ——负担性原则。指地震保险的保费由投保人自己承担,政府不提供补贴或其他资助。

  ——政策性原则。政府在地震保险体系中起主导作用,并与保险公司一起共同承担风险。

  (二)地震保险制度的主要内容

  台湾住宅地震保险包含两个部分,即政府支持的地震基本保险和纯商业性保险。

  地震基本保险以民用住宅为保险标的,不包含企业经营用房屋和公共建筑;以一户为投保基本单位,即每户只能投保一张保单。

  其承保方式为住宅火灾保单自动包含住宅地震保险,采取单一费率。费率由地震基金根据风险评估结构和投保理赔情况制订,报主管部门核准后实施。每户保险金额最高为120万新台币(新台币与人民币的汇率为4.6:1。120万新台币约合人民币26万元),保险期限为一年。保障范围为住宅因地震或地震引致的火灾、爆炸、山体滑坡、地层下陷、开裂以及海啸、洪水等导致的全损。住宅是否属于全损,须由保险评估人员评定或权威部门鉴定。只要符合以下两个条件即可认定为全损:第一,经政府有关部门认定需要拆除的;第二,经保险评估人员或建筑师公会、土木结构等技师公会鉴定为不能居住必须拆除重建的,或者维修费用超出重建成本50%的。一旦投保住宅被评定为符合全损标准,承保公司随即支付理赔金额,同时支付临时住宿费用。

  在一次地震事故中(第一次地震后168小时之内发生的余震视为同一次事故),赔偿总额为700亿元新台币(制度设立之初为500亿元)。一旦超过该上限,则由各个参与方按承保比例减额赔付(临时住宿费用不在减额赔付之列)。

  政策性地震险为半强制性保险。凡申请银行贷款者,必须购买火灾险,而地震险是自动附加在火灾保单中的,购买火灾险的同时也就购买了地震险。

  表1  台湾住宅地震保险金额与费率

保险金额

临时住宿费用

2009年4月1日前保费

2009年4月1日以后保费

最高120万新台币

18万新台币

1459元

1350元

  凡已投保地震基本保险者,如认为保障程度不足,可继续购买商业性地震保险(同样为火灾附加险)。目前经台湾财政部核准开办的住宅保险已有多种产品可供投保人选择,如富邦产物保险公司的三合一附加地震险、明台公司的住宅综合险、苏黎世公司的个人居家综合险等。这些商业性保险的保额大多不超过新台币500万元。商业性地震保险的保险范围较地震基本保险为宽,除住宅以外,还包括住宅附属设施、家具衣物等。但是由于商业地震保险的逆选择问题比较突出,保险公司经营风险较大,导致保险费率较高,民众投保意愿不足。“921”大地震中倒塌和严重受损的房屋中,投保地震险而获得理赔的比例仅为3%。

  表2  商业地震险保险金额与费率

  注:①为建筑等级。A级为钢筋水泥、木质平房;B级为钢筋水泥,外墙为砖;C级为除上两类外的其他建筑物。②为不同地震等级地区。第一区包括新竹、台中、高雄、桃园县、南投县、彰化县、澎湖县、金门、马祖等;第二区包括台北、基隆、宜兰县等;第三区为台南市、台南县、台东县;第四区为嘉义市、嘉义县、花莲县。

  (三)住宅地震保险制度的运作体系

  1.住宅地震保险基金(以下数字引自台湾住宅地震保险基金2008年年报)。依据《保险法》设立的地震保险基金是地震保险制度的核心,在该制度中地震保险基金被定位为财团法人(非营利机构),具体负责与财险公司协调承保和理赔事项、相关业务管理和承担最终风险。在起步阶段,政府指定保险业务发展基金捐助新台币2000万元成立地震保险基金,并由台湾中再公司担任住宅地震保险基金的经理人,具体负责共保事物和国外再保险安排。2006年7月1日以后,由于中再公司被民营化,地震保险基金开始独立运作。其业务内容,包括住宅地震保险承保、理赔制度研究、共保业务的处理、再保险安排等。

  根据有关法规,住宅地震保险基金的董事会为基金的最高决策机构,董事由政府聘任(第一任董事长由台湾财政部副部长陈冲兼任),现有董事11人,其中主管部门代表3人,财政部国库署代表1人,专家学者4人,保险共保组织代表3人。基金设有监察2人,均由政府主管部门聘任。基金设有稽核小组,该小组隶属董事长,具体负责稽核业务并定期评估各部门绩效。2008年3月,基金设立发展规划工作小组,由基金总经理担任召集人,小组委员从财险公司、政府部门、专家学者和基金工作人员中聘任。规划工作小组下设有危险分散与费率、承保理赔与法制、信息与教育推广三个分组。具体业务部门包括业务处和管理处,业务处主要负责办理住宅地震保险的承保、理赔、风险分散、财险公司联络、信息收集和数据库建设等事宜,并负责具体组织召开发展规划小组会议与分组会议;管理处主要负责资金运用、筹措资金、编制年度预决算、人事考核任免、档案管理、制定内部规章制度等。其组织架构参见下图。

  图1  住宅地震保险基金组织结构图

  自开办住宅地震保险以来,台湾住宅地震保险基金规模稳步增长。至2009年9月末,有效保单数量达到213.6万件,以全台湾住宅总数780万户计算,投保率为27.04%(参见表3)。累积责任额为2.9万亿新台币,累积特别准备金为116.7亿新台币,其中共保组织24亿元,基金92.7亿元。

  表3  台湾地震保险保费收入、有效保单数与累积责任额 (单位:万元、件、%)

保费收入

 

年度

金额

增长率

有效保单件数

投保率

累积责任额

2002(4~12月)

66123

 

455498

5.99

6129

2003

124279

88

859213

11.31

11587

2004

170296

37

1173082

15.44

15860

2005

210153

23

1447545

19.05

19565

2006

242508

15

1672043

22.0

22591

2007

272230

12

1872195

24.63

25300

2008

294770

8

2029369

26.02

27558

2009(1~9月)

 

 

2136381

27.04

29054

  地震基金的收入主要来自再保险收入。其资金运用以安全性为首要条件,主要运用于银行存款、公债、金融债。其收入和资金运用结构参见图2和图3。

  图2  地震基金收入结构(%)


图3  地震基金资金运用结构(%)

  2.财产保险公司。台湾《保险法》对保险公司销售政策性地震保险是强制的,凡经营住宅火灾保险业务的财险公司必须经营政策性地震险。保险公司负责签发保单,而住宅地震基金并不直接签署保单。目前台湾共有20家财险公司,在财险产品市场中,火灾类保险的保费收入占比为18.5%。其中火灾险占比11.69%、商业地震险占比2.05%、政策性地震险占比2.94%,台风洪水险占比1.89%。

  在20家财险公司中,有16家保险公司经营住宅火灾保险业务,根据法律而必须承保住宅地震险。这16家保险公司共同成立地震保险的共保组织。

  16家财险公司负责与客户签单,将承保得到的纯保费收入(占保费的85%)交给地震保险基金,由基金根据风险评估结果与共保组织进行分配,给予后者一定的自留保费。

  3.风险分散机制。地震保险的风险分散机制在2002~2008年间分为四个层次,最高责任限额为500亿元。第一层次风险为20亿元,由住宅地震共保组织承担。共保组织根据各签单保险公司的市场份额分配风险;第二层次的风险为150亿元,由住宅地震保险基金承担;第三层次风险为200亿元,由再保险市场或资本市场承担;第四层次风险为100亿元,由政府承担。自2009年1月1日起,风险分散机制作出如下调整:风险总额提高至700亿元新台币,风险分散机制分为二个层次:第一层次风险为28亿元,由共保组织承担,第二层次风险为672亿元,由地震基金承担及分散。其风险分散方式为:29亿~200亿风险由地震基金自行承担;201亿~400亿部分由再保险市场或资本市场承担;401亿~560亿部分由地震基金承担,561亿~700亿部分由政府承担。当发生重大震灾导致地震基金积累不足,则可由政府担保对外举债。台湾地震保险的风险分散机制参见图4和图5。

  图4  2002~2008年期间地震风险分散机制


图5  2009年1月1日以后的地震风险分散机制

  4.理赔机制。与住宅地震保险理赔相关的要素包括:

  第一,早期损失评估系统——TELES,是台湾的地震工程研究中心近年来致力开发的一套“地震灾害模拟”软件。该软件从实用角度出发,结合地球物理、地震工程、社会经济等学科,为地震损失评估提供标准、方法和数据资料来源,目前不仅成为评估整个台湾地区地震灾害损失的依据,还可作为建筑耐震设计和社会风险管理的参考。

  第二,建筑物震后损失信息。一旦发生震灾,台湾当局和地方政府的危机管理中心开始收集地震损失和相关信息(届时地震中心派人进驻),同时灾害预防、建筑管理相关部门将派出专业技术人员进行紧急鉴定。

  第三,地震发生后,地震基金启动住宅地震保险理赔中心小组,成立灾区联合理赔中心或理赔处理小组(视震情而定)。

  第四,签单保险公司参加上述小组相关会议,并根据会议决议办理人员进驻灾区、指定合格评估人员(所谓合格评估人员,是指参加政府主管部门指定机构举办的“地震建筑物损毁评估”培训课程,并获得合格证明的财产保险理赔人员或保险公证人)、地震灾情及被保险人受损情况整理汇报、核验理赔申请资料等事宜。

  第五,签单公司勘查现场。主要核查损失现场地址是否相符,慰问并向被保险人说明理赔手续,由合格评估人员对损失进行评定。

  第六,当鉴定保险标的物属全损或需要拆除时,签单公司首先支付被保险人临时住宿费用18万元,然后再根据重置成本进行理赔,投保人没有自负额(免赔额)。

  重置成本依照台湾产物保险商业同业公会颁布的“台湾地区住宅类建筑造价参考表”中建筑物本体造价决定,最高不超过新台币120万元。当出现重复投保时,若保险总金额超过重置成本,则由各签单公司按比例在重置成本的范围内给予理赔。

  二、台湾住宅地震保险机制的问题和改进方向

  台湾住宅地震保险制度运行只有7年多时间,为迅速推进该制度,在设计之初就采取了一刀切的做法。随着地震保险制度的逐步实施,一些不足之处开始暴露出来,主要表现在:

  (一)承保建筑物的理赔标准偏高

  现行法规规定,当地震损害发生时,只有当建筑物全损时投保人才能获得赔偿,这一规定不尽合理。在执行过程中,评估人员往往从宽执行以避免引起投保人不满。

  (二)未实行差别费率

  不同地区风险程度不同、建筑物的等级差别也很大,实行统一费率显然有失公允。处于高地震风险地带、住房抗震能力很低的投保人与低地震风险、住房抗震能力强的人缴纳相同保费,获得相同保障,不仅对后者不公,也容易产生逆向选择。事实上在商业地震住宅保险中,是按照建筑物所处地震带、建筑等级和楼层高度进行分级的,不同级别的投保对象费率也不同。

  (三)投保率偏低

  台湾地震、洪水和台风都采用附加险的形式。在设计政策性地震住宅保险机制时,曾设想强制投保,但因有很多人反对(主要理由是没有强制他人为自有财产投保的先例),最终只好采用折中方案,即凡是办理住房贷款者必须投保。但是受民众投保意愿不强、寄希望于政府救济等因素影响,投保率上升缓慢。

  上述问题的存在有一定的客观性。在制度设计之初,一个基本原则是希望制度尽可能简单,不仅要便于投保人理解,还要处理快捷,因此将理赔标准和费率都简单化了。另一个因素是如果要把部分损失都包括进来,将会大幅度提高保费。有关人员曾经做过研究,如果把全损赔偿改为部分损失理赔,保费会提高2~3倍。在起步时期,由于地震基金积累很少,抗风险能力很弱,只能采用这种简单化的模式。但是随着资金和经验的积累,现行制度仍有进一步改进的必要,未来台湾地震住宅地震保险制度将从以下方面加以完善:

  第一,研究部分损失理赔和实行差别费率的可能性。

  第二,继续改善风险分散机制的架构,包括共保组织的风险承担方式和承担额度、优化再保险安排等。

  第三,建立符合台湾特点的地震保险风险评估模型和动态财务分析模型。目前台湾沿用的是国际风险模型,适用性不强。地震保险基金已经委托台湾地震中心和台湾大学,共同开发本土风险评估模型,预计2010年年中可以完成。

  第四,继续加强住宅地震保险教育宣传,提升民众对于地震保险的认识与投保率。

  三、台湾建设巨灾保险制度给我们的启示

  (一)在巨灾保险制度的设立初期,应尽可能使新制度简单易操作,且民众可以负担

  台湾在建设住宅地震保险机制时,为使民众便于理解和接受,使制度尽可能惠及大多数居民,在初期阶段对投保和理赔都采取了尽可能简单的处理方式。例如只为投保建筑物提供基本保障(保额高则保费也高,一般人负担不起)、采用单一费率投保、理赔标准简单化等。

  为妥善处理风险控制与便利民众的关系,在承保对象和风险范围的设计上,台湾采取了承保对象范围窄、承保风险范围宽的做法。即仅承保私人住宅,不承保公共建筑和企业用房;承保风险不仅限于地震,还包括由地震引发的其他事故(洪水、海啸、滑坡)风险。

  在程序和手续方面尽可能简便,例如投保规则非常简单,几乎没有限制;投保渠道尽可能多样化,既可以直接向保险公司投保,也可以通过银行等保险代理人或保险经纪人投保,缴款也有保险公司、银行、邮局、ATM机、便利店等多种途径。再如尽可能做到理赔迅速,一旦发生震灾,在评定结果确认的15日内投保人即可取得给付保险金。

  只有在制度操作数年、民众较为接受的情况下,台湾才开始考虑如何细化地震保险制度,从而使其更加科学合理化。

  (二)应准确界定政府在巨灾保险制度建设中的作用

  由于巨灾风险大且难于管理——自然风险的预测、评估、防损等涉及多个领域和政府管理部门,因此商业保险公司通常是无法经营巨灾风险保障的,巨灾保险一开始的定位就是政策性的保险。在政策性保险体制中,政府职能的界定非常重要。

  首先,政府在该体制中一定是担任主导的角色,因为没有政府的主导,很难将多个学科领域和部门组织起来。台湾政府对住宅地震保险制度的设计和运作一直采取积极进入和主导性的原则。

  其次,巨灾保险体制的运行还需要政府的支持。除了投保人、保险公司、巨灾基金需要承担各自的风险以外,政府也要承担部分的风险。特别是在发生特大风险、巨灾保险体系内累积责任准备金不足时,政府还要承担兜底的风险。例如台湾在发生此类情况时,政府会出面担保,由地震保险基金向商业银行融资以偿付给投保人。

  第三,政府在该体系中发挥主导作用并不意味着在某个环节都需要财政掏钱。像台湾地震保险基金在设立之初,财政并没有出资。在以后的运行中,除了免税(非营利机构通常免税)以外,财政并没有经营性补贴,地震保险基金作为一个财务独立的地震风险管理机构,通过自身努力维持财务平衡和可持续运行。

  (三)制度设计宜细不宜粗,且应尽早明确法律地位

  按照大陆的习惯思维,一项新制度在建立之初,由于缺乏经验和为了减少不同意见的争执,一般都本着宜粗不宜细的原则,设计一个制度框架。至于一些制度执行上的细节和技术问题,则由实施者在实践中逐步完善。但是台湾的做法不同。在住宅地震保险制度实施之前,台湾首先修改《保险法》,为该制度专设第138条,以后又出台了一系列法规和管理办法。与该制度相关的法令规章多达29项,如“行政院金融监督管理委员会主管财团法人监督管理要点”、“财团法人住宅地震保险基金管理办法”、“住宅地震保险危险分散机制实行办法”、“住宅地震保险再保险作业规范”、“保险业办理住宅地震保险会计处理原则”等等。为了提升住宅地震保险相关法规的法律地位,目前台湾正在研究制定《住宅地震保险法》。针对实践中暴露出来的问题,则通过多次修订法规的办法加以解决。以住宅地震保险基金管理办法为例,从2001年至今就修订了4次,平均两年修订一次。

  台湾的上述做法,不仅保证了住宅地震保险制度的法律地位和执行力度,也提高了制度精细度,避免了一些政府部门之间不必要的矛盾,以及制度执行者与民众之间的纠纷,其经验值得我们借鉴。

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